旅游产业规划指南

第一节编制旅游发展规划的指导思想和基本原则 编制“十五”期间旅游产业发展规划，应坚持下述指导思想：以邓小平理论和党的十五大精神为指导，坚持以市场为导向、资源为依托、产品为基础、质量为关键、效益为中心，大力发展人境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游；坚持政府主导、市场运作与动员全社会积极性相结合，大力培育和发展旅游业这个新兴产业；坚持旅游资源保护、开发与生态环境建设相结合，贯彻旅游业可持续发展方针；坚持硬件建设与软件建设相结合，努力提高全行业素质和社会主义精神文明水平；坚持发展大旅游、开拓大市场、培育大产业、实现大发展，使旅游业成为国民经济新的增长点和更多地区的支柱产业，为促进国民经济和社会发展作出更大的贡献。 按照这个总的指导思想，各地在编制旅游发展规划时可根据本地实际情况，灵活运用下列原则： 一、与城市性质和发展方向相一致，与当地的国民经济和社会发展计划相协调，与全国和地区旅游发展规划相衔接。 旅游业是第三产业中服务贸易的一部分，是当地国民经济和社会发展计划的一个组成部分。旅游业的发展要符合和适应该地城市的性质、特征和发展方向，并为实现该目标服务。城市总体规划和地区国民经济和社会发展计划是编制旅游发展规划的基本依据。 在编制旅游业发展规划时，如条件允许，应采取适度超前发展并留有一定余地的方针。旅游业发展速度比国民经济总体发展速度适当快一些，以体现旅游业作为国民经济新的增长点的特征，在拉动消费需求、增加外汇收入、促进国民经济增长中发挥更大的作用。编制旅游发展规划应与编制当地的国民经济和社会发展的五年计划和远景目标相协调。 旅游产业是由众多相关行业群组成的。旅游业的发展直接依托于交通运输、信息产业、风景园林、农林业、生态环保、文化文物和商贸等部门和行业。旅游发展规划应与这些部门、行业或专业规划互相协调、衔接。旅游活动是旅游者离开惯常居住地的区位移动。游客不受县界、市界、省界的限制，而是沿着其选择的合理组合的路线或区域流动。因此，编制地区旅游发展规划必须突破行政区域的局限，从更大的范围内进行构思。任何一个地区的旅游业都是一个更大范围的区域旅游网络的一部分，其旅游资源、客源、产品、设施与周边地区客观上存在既互补又竞争的双重关系。因此，不同范围和层次的旅游发展规划应当相互协调、衔接，并遵循全局统帅局部、局部服从全局、上级指导下级、下级配合上级规划的原则。 总之，编制一地的旅游发展规划，务必有全局观念、整体观念。要登高望远，不能“就旅游论旅游”，要“跳出旅游看旅游”；不能“就本地论本地”，要跳出本地看本地。 二、经济效益、社会效益和生态环境效益相统一，实现旅游的可持续发展 旅游是物质文明、精神文明和生态文明相结合的一种高层次社会活动和现代化生活方式。旅游业是社会性、文化性和生态性很强的经济产业。 经济效益是发展旅游业的直接目的和强大动力。不注重经济效益，旅游业就成了无源之水。要牢牢树立和不断强化旅游的产业意识、市场意识。旅游发展规划中要确定旅游业在本地国民经济中的产业地位，要评估旅游业对国民经济的直接贡献和间接贡献。 社会效益是发展旅游业的根本宗旨和最终目的。发展旅游业能促进对外开放，促进经济文化交流，改善投资、建设、生活和生态环境；能拓宽视野、转变观念、陶冶情操，全面提高人的素质。旅游发展规划要算经济帐，但不能只讲总收入和增加值，更要充分估量其无形的不可用数字衡量的社会综合效益。 旅游业的可持续发展是指在发扬地方与民族文化特色、保护文物古迹和生态环境的同时，满足人们对经济、社会和审美的需求。它既能为今天的旅游者提供高质量的经历和体验，又能为旅游目的地的居民提供良好的生计和生活质量，同时还能满足和保护后代人的发展需求和利益。 生态环境和自然人文资源是旅游业生存和发展的首要前提和先决条件。很多自然生态和历史文物是不可再生的珍贵资源。未来旅游者对自然生态环境和社会人文环境的要求愈来愈高。良好的生态环境和得到妥善保护的人文资源能保障旅游业的健康、持续发展；旅游业的健康、持续发展又能促进生态环境质量的提高和对历史文化和民俗文化的保护。 经济效益、社会效益和生态环境效益三者相辅相成、互相促进，是旅游业实现可持续发展的关键。经济的可持续、社会和文化的可持续、生态环境的可持续是可持续发展的三大要素和原则。 三、政府主导、社会参与、市场运作、企业经营 政府主导中国正在向社会主义市场经济过渡，旅游业是一个正在发育中的新兴产业。市场经济体制的不完善，旅游产业的综合性、关联性和不成熟性，决定了在今后一段时期内应该实行政府主导型发展模式。政府主导是在尊重旅游经济发展规律的基础上，政府通过产业政策对旅游业进行倡导，通过法规标准对旅游业进行规范，通过规划对旅游业进行指导，通过发布信息对旅游业进行引导，通过适当的行政干预对与旅游业相关的方面进行协调，通过组织宣传对本地总体旅游形象进行推广。政府主导主要是对旅游产业强化倡导、指导、引导和协调，而不是回到指令性的计划经济时代由政府决定一切、指挥一切、包揽一切，更不是不顾主客观条件和旅游经济规律，凭长官意志盲目蛮干。 社会参与旅游产业的各个环节涉及社会经济文化的方方面面。发展旅游产业需要社会各部门、各行业的参与、支持和配合。通过广泛深入的宣传教育形成全社会共识，通过利益结合的经济纽带形成社会合力，通过政府组织协调形成社会系统工程。只有全社会的共同努力才能营造旅游产业良性、持续发展的自然和社会环境和氛围。 市场运作在旅游业起步阶段，第一个推动力往往来自政府的启动，但是牵引它持久发展的不竭动力来自市场的拉动。旅游不是人的生存需要，而是人的享受需要。这种需要不是来自任何外在的安排和命令，而是取决于人们自愿的选择所自发形成的市场需求。旅游资源的开发，旅游产品的营销，旅游资金的投入，旅游人才的配置，旅游经济的发展，归根到底取决于市场这只“无形之手”。归根到底，市场是配置各种旅游要素的基础，是决定旅游业能否及如何发展的根本。政府的导向符合旅游经济规律，就能强有力推动旅游产业；政府的导向如果偏离或违背旅游经济规律，就会阻碍、甚至破坏旅游产业，造成人力、物力、资源和环境的巨大损失。 企业经营企业是市场的细胞。真正产权明晰、多元所有、自主经营、自负盈亏的企业，是市场运作的基础。在计划经济体制下产生的各类行、游、住、食、购、娱等接待服务的经营性企业和单位，都要按照政企分开、政事分开、事企分开的原则，与其主管的政府部门脱钩，走上市场运作的轨道，按照现代企业制度的要求进行改革，真正成为自主经营的实体与主体， 在平等有序的市场竞争中生存和发展。 以上四者中，政府主导是关键，社会参与是条件，市场运作是基础，企业经营是根本。在培育和发展旅游产业的全过程中，四者相互关联、不可偏废。没有良好的企业经营，不可能有正常的市场运作；没有正常的市场运作，社会参与就失去经济动力；没有社会参与，政府主导就成为空架子。从这个意义上说，政府主导就是倡导社会参与，引导市场机制，指导企业经营。 四，以客源市场需求为导向，以旅游资源为基础，开发适销对路的旅游产品 在市场经济条件下，市场需求决定产业的发展方向、发展规模、发展速度和发展前景。实行准确而细化的客源市场定位，以客源市场的现实和潜在需求为导向，去发现、挖掘、评价、筛选和开发旅游资源，设计、制作和组合旅游产品，推向旅游市场进而引导市场、开拓市场；按照市场经济的运行规律，去筹措和使用资金，管理和经营企业，开发和使用人力资源，改革和优化行业管理体制。 编制旅游发展规划，要以市场为导向、资源为基础、产品为核心、促销为杠杆、管理为保障、人才为依托、生态和资源保护为前提，环环紧扣、层层推进，进行总体策划、系统规划。 五、突出特色，抓准资源和产品开发的主导方向，塑造独特的旅游总体形象 特色是旅游目的地吸引力、竞争力和生命力的源泉。抓准晶位高、特色浓，甚至是垄断性的旅游资源，开发标志性、支撑性的旅游主导产品，并辅之以其他配套产品和高质量的服务设施，成为旅游精晶乃至极晶，并通过精心策划宣传，形成鲜明而独特的旅游目的地(一省、一市、一县等)总体形象，在国内外群雄并起的旅游市场上独树一帜，从而对远近旅游者形成巨大的吸引力，这是编制区域旅游发展规划需要着力探究和解决的中心课题。 四、旅游行业自律组织——旅游业协会 在市场经济条件下，行业组织是由企业自愿参加和组织起来的具有法人资格的社会团体，是行业的协调、监督、自律和自我保护组织，是加强企业联系的纽带，是沟通政府与企业的桥梁，是一种市场中介性组织。 中国旅游协会是国家旅游局的重要工作助手和对台港澳旅游交往的主渠道，各省、市、县可成立本地区的旅游协会及旅行社协会、旅游饭店协会等，形成在各级政府指导下的覆盖全国的旅游社团工作体系。 各级旅游协会要广泛联系隶属于各个部门、行业的会员单位，冲破条块分割的制约和限制，充分发挥联结政府、行业和企业的桥梁纽带作用，履行上下、左右、内外联络、交流、咨询和培训等多种服务功能，提供市场经济条件下旅游行业管理的新渠道、新方式。 旅游协会的成员应以旅游企业为主体，同时有旅游管理、教育、培训、研究咨询单位和专家。协会章程由会员大会或会员代表大会讨论通过，协会负责人由会员大会或会员代表大会选举产生。协会的主要职责和工作是：在当地民政和旅游行政主管部门的监督管理下，根据协会章程开展调查研究、协调联络、协助党和政府贯彻有关的方针政策，向政府反映同行企业的正当要求，制定行业规范，并开展民间对外交流、宣传咨询、教育培训等工作。 今后，随着市场经济的发育、旅游企业的壮大成熟，旅游协会的作用将得到进一步发挥，并逐步与国际惯例接轨。 ……